Інститут Трансформації Суспільства
Інститут
Трансформації
Суспільства
українською english
ДІЯЛЬНІСТЬ ІТС 
 
 
 
Моделі адміністративно-територіальної реформи в Україні: порівняльний аналіз та оцінка ефективності
ІТС2 лютого 2008 10:50

1 лютого 2008 року Всеукраїнська рада міських голів із проведення адміністративно-територіальної реформи в Україні та Інститут трансформації суспільства скликали в Києві нараду членів Координаційного Бюро і Комітету Ради, до складу якої наразі входять 200 міських голів України.

 
Мета наради:

1)
вироблення консолідованої позиції керівного складу Всеукраїнської ради міських щодо проведення адміністративно-територіальної реформи в Україні для її представлення Президенту та Уряду України й оприлюднення під час круглого столу «Адміністративно-територіальна реформа та реформа місцевого самоврядування в Україні: сучасний стан і перспективи», який заплановано провести за участі Міністерства регіонального розвитку та будівництва України.

2)
презентація та обговорення результатів програмного моделювання ефективності наявних моделей адміністративно-територіальної реформи в Україні.
 
Учасники засідання: Мазурчак Олександр, заступник міністра з питань житлово-комунального господарства України; Тронь Віталій,професор кафедри інформатизації державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, доктор наук з державного управління, к.т.н., заслужений діяч науки і техніки України, академік Української академії наук з державного управління, академік Міжнародної Академії Інформатизації при ООН; Соскін Олег, директор Інституту трансформації суспільства, координатор Всеукраїнської ради міських голів; Батанов Олександр, старший науковий співробітник відділу конституційного права та місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України; Оленич Петро, головний спеціаліст відділу з питань місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою Департаменту конституційного права Міністерства юстиції України; Дворник Сергій, голова Білопільської районної ради; Бащняк Іван, Борщівський міський голова; Беркут Юрій, Прилуцький міський голова; Богдан Андрій, Городнянський міський голова; Бусєнков Анатолій, Рубіжанський міський голова; Гаразд Володимир, Долинський міський голова; Голуб Василь, Жовтоводський міський голова; Даценко Микола, Білгород-Дністровський міський голова; Доля Сергій, Малинський міський голова; Думин Ярослав, Рахівський міський голова; Коваленко Володимир, Новокаховський міський голова; Колесник Андрій, Смілянський міський голова; Кондратюк Ігор, Ізяславський міський голова; Кошарук Сергій, Ковельський міський голова; Мазур Василь, Бердичівський міський голова; Мельничук Володимир, Хмільницький міський голова; Ніколайчук Леонтій, Сарненський міський голова; Равлик Василь, Сокирянський міський голова; Саволюк Михайло, Могилів-Подільський міський голова; Сафонцева Олена, Новгород-Сіверський міський голова; Сепітий Володимир, Ізюмський міський голова; Синицький Валентин, Джанкойський міський голова; Сичов Дмитро, Мелітопольський міський голова; Сичова Ірина, Первомайський міський голова; Федорчук Анатолій, Бориспільський міський голова; Чорна Галина, Волочиський міський голова; Будзін Віктор, перший заступник Дубенського міського голови; Толкачов Геннадій, заступник Конотопського міського голови; Борсук Андрій, секретар Краматорської міської ради; Горлач Валентина, секретар Новоодеської міської ради; Лисянський Олег, секретар Золотоніської міської ради; Тимуш Сергій, заступник начальника управління Могилів-Подільської міської ради.
 
 

 

 
Нараду відкрив Олег Соскін, директор Інституту трансформації суспільства, професор, завідувач кафедри міжнародної економіки та підприємництва Національної академії управління, координатор Всеукраїнської ради міських голів із проведення адміністративно-територіальної реформи в Україні. Він привітав учасників заходу і розповів про кроки щодо реалізації адміністративно-територіальної реформи в Україні, презентував програмну книгу ІТС, присвячену цій проблематиці, а також здійснив порівняльний аналіз семи моделей реформи, які існують в Україні. О. Соскін розповів про контраверсійне ставлення до питання реформування системи місцевого самоврядування в органах центральної влади, зокрема про одночасну декларацію необхідності його розвитку та фактичне посилення адміністративно-бюрократичної вертикалі в регіонах і централізації ресурсів. Директор ІТС також вважає недоречними ініціативи щодо дострокового переобрання органів місцевого самоврядування у 2008 р. Олег Соскін наголосив на важливості втілення адміністративно-територіальної реформи як частини пакету домовленостей від 8 грудня 2004 р. Він також наголосив на необхідності привести чинні законодавчі норми, а також будь-які законопроекти, що стосуються місцевого самоврядування, у відповідність до Європейської хартії про місцеве самоврядування, ратифікованої Україною в повному обсязі Законом № 452/97-ВР (452/97-ВР) від 15.07.1997 р.

Далі координатор Всеукраїнської ради міських голів презентував доповідь на тему «Адміністративно-територіальна реформа в Україні: порівняльний аналіз моделей». Він говорив про недосконалість нинішньої системи місцевого самоврядування та про фактичну його відсутність на обласному та районному рівнях (облвиконкомів і райвиконкомів просто немає, натомість діють обласні та районні адміністрації й підрозділи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади), про суперечність Конституції України і багатьох статей Закону України „Про місцеве самоврядування” головним положенням Європейської хартії про місцеве самоврядування. Органи місцевого самоврядування в Україні наразі позбавлені можливості здійснювати регулювання та управління суттєвою частиною справ в інтересах місцевого населення, як це записано у ст. 3 Хартії.

Презентуючи Модель адміністративно-територіальної реформи в Україні, запропоновану ІТС та підтриману Всеукраїнською радою міських голів, Олег Соскін наголосив на тому факті, що в ході комп’ютерного програмного аналізу та порівняння ефективності існуючих моделей було зроблено висновок про необхідність спрощення Моделі ІТС. Сьогодні пріоритетним завданням реформи має бути не створення паланок, а ліквідація районів як адміністративних одиниць, а також обладміністрацій із одночасним створенням облвиконкомів і призначенням урядових префектів, як це зроблено в інших посткомуністичних країнах, наприклад у Польщі.

Пан Соскін розкрив два рівні місцевого самоврядування, запропоновані в Моделі ІТС: 



Система управління на першому, базовому рівні місцевого самоврядування має виглядати таким чином:



Другий рівень місцевого самоврядування, на думку розробників Моделі ІТС, повинен мати таку управлінську структуру:



Пан Соскін вважає за необхідне одночасно з проведенням адміністративно-територіальної реформи здійснити трансформацію податкової системи в Україні. Досягти ефекту можна тільки в тому разі, якщо ці два процеси здійснюватимуться в тісному зв’язку. Директор ІТС виклав узагальнені пропозиції щодо зміни системи оподаткування в Україні:



Таким чином передбачається запровадження простого директивного принципу утворення місцевих бюджетів шляхом розщеплення податків.
Окрім того, у Моделі пропонується здійснити ряд необхідних організаційних змін. На рівні місцевого самоврядування мають бути ліквідовані:
  • Тендерна палата
  • Казначейство
  • Делеговані повноваження
СБУ, прокуратуру, податкову адміністрацію слід перемістити на рівень областей. Скасовується поняття “консолідований бюджет” – кожна громада самостійно формує свій бюджет, маючи сталі джерела надходжень.
На рівні територіальних громад створюються:
  • муніципальна міліція
  • контрольно-аудиторська палата (вона формується на конкурсних засадах  і не підконтрольна міському голові, міській раді чи виконкому)
  • інституція мирових суддів
Завершуючи виступ, директор Інституту трансформації суспільства Олег Соскін  закликав українських міських голів висловити свої думки з приводу адміністративно-територіальної реформи та кроків практичної реалізації переговорного процесу з керівниками держави щодо її втілення.
 
Віталій Тронь, професор кафедри інформатизації державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, доктор наук з державного управління, к.т.н., заслужений діяч науки і техніки України, академік Української академії наук з державного управління, академік Міжнародної Академії Інформатизації при ООН, представив на розгляд членів Координаційного Бюро та Комітету Всеукраїнської ради міських голів результати програмного комп’ютерного моделювання ефективності наявних моделей адміністративно-територіальної реформи в Україні, здійсненого на базі розробленої ним унікальної комп’ютерної програми у сфері стратегічного управління „Салют”. Він сказав, що ця реформа є не бажанням, а необхідністю. Суттю прориву є креативність, а не наслідування минулого досвіду. В. Тронь зазначив, що світ нелінійний: у ньому існують негативний і позитивний зворотний зв’язок. Позитивний дає нове, а негативний його стабілізує. Поєднання фаз прориву і стабілізації становить сутність трансформації та її відмінність від революції.

На думку професора, кожна із взятих для аналізу моделей адміністративно-територіальної реформи є спрощенням реальної ситуації, але вони дають можливість побачити певні важливі тенденції. Для того щоб приймати не лише раціональні та оптимальні, а й навіть геніальні або мудрі рішення, треба спочатку зробити порівняння нових запропонованих моделей із чинною системою.

Таким чином, предметом комп’ютерного аналізу стало 8 об’єктів – 5 запропонованих моделей зміни адміністративно-територіального устрою (їх автори – Р. Безсмертний, І. Каліушко, А. Ткачук, Ю. Ганущак О. Соскін), федералістська модель (Партія регіонів), варіант „без змін” та Паретто-трансформаційна модель (починаючи з другого етапу дослідження), яка наближається до найбільш ефективного варіанту відповідно до закону Паретто.

Аналіз моделей здійснювався з урахуванням наявних ресурсів, а також цілей, яких держава може і хоче досягти в результаті їх реалізації. Аналізу передувало виділення якісних критеріїв, які мають найістотніший вплив на процес реформи та її наслідки, а саме: законодавча реалізація, вартість, складність, підтримка населення, підтримка Європою, підтримка Росією, час реалізації, зростання кількості чиновників, добробут громадян, соціальний опір, керованість. Вага кожного із критеріїв визначалася за допомогою метода експертних оцінок. Критерії, а також темпи досягнення очікуваних результатів можна варіювати. Водночас не можна самостійно задавати період прогнозу.

Спираючись на зазначені вихідні дані, В. Тронь показав, яким чином протягом кількох років змінюється ефективність кожної з моделей. У результаті аналізу, на думку пана академіка, можна дійти висновку, що у часовій перспективі Модель адміністративно-територіальної реформи в Україні, запропонована Інститутом трансформації суспільства, є найбільш стабільною та результативною. На другому місці – Модель А.Ткачука, а Модель „без змін”, яка видається спочатку найкращою, цілковито вичерпує свої можливості протягом двох років.



Олександр Мазурчак, заступник міністра з питань житлово-комунального господарства України, привітав учасників наради і сказав, що як колишній Кам’янець-Подільський міський голова із 15-річним досвідом ефективного управління містом він має констатувати: реформування сфери місцевого самоврядування в Україні та запровадження законодавчих норм її регулювання призвели до суттєвого обмеження реальних можливостей органів місцевої влади. Міський голова сьогодні став практично безправним. Крихти самостійності залишилися на рівні обласних міст, однак менші міста її втратили.

Пан Мазурчак розповів про негативну роль казначейств, які, окрім фінансової допоміжної отримали контрольну функцію, про невиправдану надмірну увагу КРУ до українських міст.

Заступник міністра вважає, що колишні міські голови, які тепер працюють в органах виконавчої та законодавчої влади (ідеться, зокрема, про Баранова, Попова, Мазурчака, Омельченка), можуть і повинні покращити співпрацю центру з містами, а також сприяти реалізації реформи місцевого самоврядування в Україні. Пан Мазурчак пообіцяв, зі свого боку, оприлюднити бюджет Міністерства з питань ЖКГ в Інтернеті, посилити співпрацю з органами місцевого самоврядування, особливо у сфері енергозбереження. Він розповів про свою ініціативу щодо створення списку і-мейлів 50 міст, яких буде запрошено вносити свої пропозиції та відгуки на господарські й законотворчі ініціативи міністерства.

Олександр Мазурчак підтримав основні положення Моделі адміністративно-територіальної реформи, що запропонована Інститутом трансформації суспільства, сказавши, що вона найкраща серед представлених. Але водночас підкреслив необхідність здійснення ретельних фінансових розрахунків ефективності запровадження спрощеної системи оподаткування, яку ініціює ІТС. Він висловив схвалення відкритого й дискусійного підходу до питання проведення реформи, який реалізує О. Соскін, на відміну від творців інших моделей.
 
В обговоренні взяв участь Олександр Батанов, старший науковий співробітник відділу конституційного права та місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, кандидат юридичних наук, розпочав свій виступ із характеристики унікальних гарантій місцевого самоврядування, наданих Конституцією України (перший рівень місцевого самоврядування). Цілий розділ Основного Закону присвячений реалізації прав і свобод, але коли доходить до справи, то це лише декорації. І хоча місцеве самоврядування записано в Конституції як природне право місцевої громади, воно не знайшло свого вираження в ЗУ „Про місцеве самоврядування” (другий рівень). Тому цей закон є неефективним правовим актом, що не дає змоги реалізувати конституційну модель.

Експерт сказав, що у Європейській хартії про місцеве самоврядування йдеться не лише про право, а й про дієздатність органів місцевого самоврядування. В Україні ж місцевому самоврядуванню дозволено робити тільки те, що передбачено чинним законодавством, а відтак ігнорується загальновідомий принцип „дозволено все, що не заборонено”. Саме тут лежить корінь проблеми. Українським законодавством узагалі не визначено, що належить до питань  місцевого значення, якими, власне, і повинні займатися органи місцевого самоврядування. Пан Батанов зробив висновок, що українське місцеве самоврядування діє в архаїчній радянській моделі.

Експерт назвав основні документи, які висвітлюють проблематику місцевого самоврядування в Європі. Окрім вищезгаданої Європейської хартії про місцеве самоврядування, це Конвенція про участь іноземців у місцевому самоврядуванні, Конвенція про участь молоді в місцевому житті.
Третім рівнем місцевого самоврядування в Україні, на думку О. Батанова, є місцевий рівень – так звана локальна нормотворчість. Ідеться передусім про статути місцевих громад, положення про місцеві референдуми. Цей рівень на практиці взагалі не працює, а статути міст є лише кальками із ЗУ „Про місцеве самоврядування”, а не правовими документами, які мають реальне значення для життя громади.

Підсумовуючи свій виступ, О. Батанов наголосив на тому, що головним завданням адміністративно-територіальної реформи в Україні має бути реформа не стільки конституційна, скільки реформа на всіх трьох рівнях законодавства про місцеве самоврядування. Важливо замінити головний принцип системи законодавства – від „заборонено” на „дозволено”.
 
Петро Оленич, головний спеціаліст відділу з питань місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою Департаменту конституційного права Міністерства юстиції України, розповів про те, що у Верховну Раду України внесена Програма Уряду «Український прорив», що, зокрема передбачає зміни у сфері місцевого самоврядування. У ній ідеться про трирівневий адміністративний поділ. На базі Програми має бути розроблений новий законопроект щодо місцевого самоврядування. Пан Оленич висвітлив ставлення Уряду до реформи. Він також погодився із тим фактом, що на сьогоднішній день положення Європейської хартії про місцеве самоврядування не враховуються у повному обсязі.

Представник Мін’юсту України також наголосив на важливості залучення до переговорного процесу щодо реалізації адміністративно-територіальної реформи вищих посадових осіб – міністрів і Голови Верховної Ради України. Він запропонував з ініціативи А. Яценюка накласти мораторій на прийняття двох законів з „пакету 12-ти”, доки не буде здійснено відкритих парламентських слухань щодо них і не відбудеться переговорів із лідерами парламентських фракцій (ідеться про законопроекти щодо місцевого самоврядування і про місцеві адміністрації, які фактично анулюють самостійність місцевої влади у країні). Такі екстрені дії необхідні, щоби встигнути вплинути на процес, доки „пакет 12-ти” не проголосований без будь-якої національної дискусії.
 
Під час обговорення свої пропозицій висловили міські голови Сміли, Борщева, Бердичева, Могилів-Подільського, Сокирян.
 
Підсумки підбив професор Олег Соскін, директор Інституту трансформації суспільства. Він озвучив рішення, які одноголосно прийняли учасники наради – члени Координаційного Бюро і Комітету Всеукраїнської ради міських голів із проведення адміністративно-територіальної реформи в Україні:

1)
Звернутися до керівників Української державиз вимогою виконання третього елементу домовленості, досягнутої основними політичними силами 8 грудня 2004 року, – здійснення в Україні адміністративно-територіальної реформи та реформи місцевого самоврядування.
 
2) Звернутися до Президента України В. Ющенка з вимогами:
- негайно ліквідувати Тендерну палату України як джерело корупції, хабарництва та знищення місцевого самоврядування в Українській державі. Існування в Україні Тендерної палати суперечить принципам Європейської хартії місцевого самоврядування, яка ратифікована Верховною Радою України і є вищою за законодавство України.
-  Доручити Генеральній прокуратурі України провести розслідування діяльності Тендерної палати та фактів отримання хабарів її відповідними посадовими особами.

3)
Звернутися до Голови Верховної Ради України А. Яценюка з пропозицією провести відкриті слухання щодо проведення адміністративно-територіальної реформи і реформи місцевого самоврядування в Україні, оскільки зволікання із впровадженням реформи є головною причиною загострення та розширення системної кризи, у якій перебуває Україна. У листі висловити незгоду з ключовими положеннями законопроекту про внесення змін до статті 50 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» (реєстр. № 0871).
 
Прес-служба Інституту трансформації суспільства
[обговорити на форумі] [підписатися на матеріали]

версія для друку
версія для друку

© Інститут Трансформації Суспільства 2004-2017. При повному або частковому використаннi матерiалiв посилання на сайт "Інституту Трансформації Суспільства" є обов'язковим.
Вiдповiдальнiсть за достовiрнiсть матерiалiв покладається на їх авторів.
Контактні телефони: (044)235-98-28      (044)235-98-27
  

bolsos michael kors nike huarache baratas montblanc boligrafos nike outlet polos ralph lauren baratos oakley baratas michael kors bolsos new balance 574 new balance baratas boligrafos montblanc nike air force baratas polo ralph lauren baratos nike air force 1 nike huarache