Інститут Трансформації Суспільства
Інститут
Трансформації
Суспільства
українською english
ДІЯЛЬНІСТЬ ІТС 
 
 
 
Шляхи зміцнення місцевого самоврядування: норвезький досвід та українська перспектива
ІТС10 листопада 2006 14:45

3 листопада 2006 року в Києві відбувся інтерактивний семінар „Шляхи зміцнення місцевого самоврядування: норвезький досвід та українська перспектива”. Захід провів Інститут трансформації суспільства за підтримки Посольства Королівства Норвегія в Україні (див. Лист Надзвичайного і Повноважного Посла Королівства Норвегія в Україні пана Олава Берстада) в рамках українсько-норвезького проекту „Норвезька модель місцевого самоврядування та можливості її застосування в Україні”.
Організатори та експерти заходу
Мета проекту полягає в поглибленні знань українських міських голів про діяльність органів місцевого самоврядування в Норвегії та механізми ефективного муніципального менеджменту для впровадження норвезького досвіду в містах України. Інтерактивний семінар відкрили представники Посольства Королівства Норвегія в Україні та Олег Соскін, директор Інституту трансформації суспільства, керівник проекту. Під час заходу пані Еліта Какуле, радник Асоціації місцевої та регіональної влади Норвегії, координатор проектів для пострадянських країн, презентувала експертну доповідь „Структура і завдання органів місцевого самоврядування Норвегії та їх взаємодії з державною владою”. Олег Соскін, директор Інституту трансформації суспільства, презентував учасникам семінару Модель адміністративно-територіальної реформи України, розроблену ІТС спільно з українськими науковцями та міськими головами (на сьогоднішній день Модель підтримали 117 міських голів).
Еліта Какуле
В інтерактивному семінарі взяли участь: представники Асоціації місцевої та регіональної влади Норвегії та Посольства Норвегії в Україні, українські міські голови Вознесенська, Волочиська, Глухова, Джанкою, Золочева, Знам’янки, Ізяслава, Коростишева, Олександрії, Прилук; перші заступники міських голів Вишгорода, Ізяслава, Каховки, Коломиї, Полоного; представники Переяслав-Хмельницької та Шосткінської міських рад; експерти Рахункової палати України, Науково-дослідного фінансового інституту при Міністерстві фінансів України, Київського національного університету ім. Т.Г.Шевченка, Інституту трансформації суспільства, Фонду „Інформаційне суспільство України”; засоби масової інформації.
Учасники заходу
Перебіг реалізації проекту буде висвітлюватися в науковому журналі „Економічний часопис-ХХІ” та на сайті Інституту трансформації суспільства (www.ist.osp-ua.info).
Огляд інтерактивного семінару
Захід відкрив Олег Соскін, директор Інституту трансформації суспільства, професор. Він зазначив важливість досвіду місцевого самоврядування скандинавських країн для України. Пан Соскін висловив переконання, що в процесі формування нової адміністративно-територіальної моделі в Україні вивчення норвезької практики сприятиме прогресові вітчизняних муніципалітетів у розумінні своїх цілей і завдань, формулюванні повноважень і зони відповідальності. Українських міських голів і всіх учасників інтерактивного семінару привітала від імені Посла Королівства Норвегія в Україні Юліє Боркгревінк, відповідальна за зв’язки з громадськістю Посольства. Вона побажала успіху у спільній плідній роботі українським і норвезьким партнерам. Еліта Какуле, радник Асоціації місцевої та регіональної влади Норвегії, координатор проектів для пострадянських країн, зробила ґрунтовну експертну доповідь на тему „Структура і завдання органів місцевого самоврядування Норвегії та їх взаємодії з державною владою” про структуру і розподіл повноважень місцевого і регіонального самоуправління Норвегії. На початку своєї доповіді вона розповіла про Асоціацію місцевої та регіональної влади Норвегії, членами якої є всі муніципалітети і регіональні утворення Норвегії. В рамках Асоціації діє 500 муніципальних підприємств, здійснюються консультації і навчальні семінари для муніципальної влади. В центральному офісі Асоціації в Осло працює 160 чоловік. Всього ж, включно з регіональними представництвами, в Асоціації працює 220 чоловік. Пані Еліта зазначила, що у Норвегії діє дворівнева система місцевого самоврядування – 19 графств і 431 муніципалітет. Найкрупніше графство Норвегії – Фіннмарк (74 000 жителів), найбільший муніципалітет – Осло (512 000 жителів). Столиця Норвегії Осло має особливий статус – вона одночасно є і графством, і муніципалітетом. У половині норвезьких муніципалітетів мешкає менше 5 000 чоловік, і лише в 12 муніципалітетах кількість мешканців складає понад 50 000. Таким чином, підсумувала пані експерт, хоча муніципалітетів у Норвегії і багато, проте вони невеликі за розміром. Норвегія має давню традицію місцевого самоврядування. Саме у Норвегії було прийнято перший у Європі закон про місцеве самоврядування („Акт про Ольдерменів”, 1837 р.). Наразі діє і Закон про місцеве самоврядування, прийнятий у 1992 р. Окрім того, самоврядна діяльність регулюється Законом про громадське управління, Законом про свободу інформації, іншими законами по окремим напрямкам і повноваженням діяльності самоврядування. Водночас норми про регіональне і місцеве самоврядування не прописані в Конституції Норвегії, тому обов’язки муніципалітетів регулюються Парламентом Норвегії (Стортингом). В результаті, зазначила пані експерт, муніципалітети й графства можуть робити більше, ніж зобов’язані законом, однак не можуть брати на себе відповідальність за те, що Стортинг доручив іншим гілкам і рівням влади. Діє у Норвегії і Закон про експерименти, який дозволяє подати до профільного міністерства заявку на локальну зміну законодавства або щодо розширення повноважень муніципалітетів. Наприклад. На сьогоднішній день у рамках такої законодавчої можливості у 29 муніципалітетах Норвегії відбуваються прямі вибори мерів (хоча поки що статистика не засвідчує, що це підвищує інтерес виборців до муніципальних виборів). В Уряді Норвегії існує спеціальне Міністерство місцевого самоврядування і регіонального розвитку, яке опікується питаннями самоврядування. На рівні графств державу представляють регіональні губернатори, які слідкують за балансом місцевого бюджету, громадянською обороною та екологією, та агенції управління, які виконують урядові завдання відповідного урядового міністерства на регіональному рівні. Еліта Какуле підкреслила, що норвезькі муніципалітети не підпорядковуються ані урядові країни, ані графствам. Вибори як до графств, так і до муніципалітетів, відбуваються на пропорційній основі раз на 4 роки. В середньому активність населення на місцевих виборах у Норвегії складає 60%. Дозволяється голосувати поштою, розглядається можливість введення процедури електронного голосування. Графства і муніципалітети виконують відмінні функції і мають автономні бюджети. Так, доходи муніципалітетів сьогодні складають 17,8% від ВВП Норвегії. Кількість працівників муніципального сектору складає 20% від зайнятого населення країни. Рівень безробіття у Норвегії – 3,4%. Середній річний бюджет муніципалітету з 5 000 жителів дорівнює 30 млн. євро на рік. 45% прибутків муніципалітетів складають доходи від податків, і понад 20% – державні цільові і нецільові дотації муніципалітетам. У країні діє кілька систем збору податків: муніципальну частину податків міста збирають самостійно, не послуговуючись державною податковою системою. До зони відповідальності муніципалітетів відносяться: дитячі дошкільні заклади, початкова і середня неповна освіта, первинні пункти медичної допомоги. Служби соціального страхування, догляд людей літнього віку та інвалідів, культура і спорт, церква, комунальне господарство (водогін, каналізація, вивіз сміття), місцеве планування та землекористування. Графства відповідають за старші класи середньої школи, середню спеціальну освіту та регіональний розвиток: дороги графства і громадський транспорт, регіональне планування і розвиток, розвиток бізнесу і промисловості, культуру (музеї, бібліотеки). Утримання лікарень фінансується державою. У Норвегії, підтвердила пані Какуле, також існує практика делегування повноважень містам. У певний період муніципалітети колективно виступили проти виконання делегованих повноважень, які не відповідали можливостям міських бюджетів. В результаті державні рішення були переглянуті. Згідно з вимогами норвезького законодавства, кожне місто повинно мати обов’язковий річний і чотирирічний плани розвитку, затверджені муніципальною радою. Окрім того, міста мають стратегічні плани розвитку на період від 5-ти до 12-ти років (за бажанням муніципалітету), які обов’язкові для щорічного виконання та звітування. Окрім того, в країні функціонує так званий „чорний список” кредитоотримувачів. Якщо бюджет міста незбалансований і в ньому кілька років поспіль спостерігається високий рівень дефіциту, то місто втрачає можливість отримати нові кредити. Питання збалансованості місцевих бюджетів перебувають під наглядом губернаторів. Пані експерт зазначила, що у Норвегії діє 2 системи місцевого самоврядування: система ольдерменів (з 1837 р.) і парламентська система (з 1992 р.). Остання функціонує лише в 3-х великих містах країни і декількох графствах. Відповідно до парламентської системи, на прямих виборах обирається парламент міста (в Осло – це 59 чоловік), з яких обирають міністрів до уряду міста. Кожний міністр відповідає за певну сферу діяльності міста. Згідно з вимогами системи ольдерменів, муніципалітет повинен мати раду і правління місцевих депутатів (ольдерменів), мера і віце-мера, обраних із числа депутатів ради ольдерменів. Правління складається із 25% депутатів ради і має відбивати співвідношення політичних сил у раді. Мер і віце-мер є членами правління ольдерменів. У складі ради діють і постійні комітети. Пані Еліта наголосила на тому, що у Норвезьких муніципалітетах розділені адміністративна і політична функції. Саме адміністрація муніципалітету надає послуги населенню. Її очолює призначений голова адміністрації, а до складу входять інші наймані чиновники. У Норвегії, за словами пані експерта, функціонує так званий „трикутник місцевої демократії” – це мер і рада муніципалітету з одного боку. Голова адміністрації і чиновники – з другого і мешканці міста – з третього. При цьому на рівні кожного муніципалітету запроваджена посада омбуцмена, який опікується дотриманням прав і свобод громадян. Еліта Какуле охарактеризувала обов’язки мера і голови адміністрації муніципалітету, а також співвідношення між їхніми обов’язками. Обов’язки мера: - бути головою ради і правління ради; - представляти муніципальну освіту перед законом і в усіх зовнішніх справах; - може бути присутнім і виступати в усіх політичних структурах, підпорядкованих раді; - рада може делегувати меру право одноосібного прийняття рішення з окремих непринципових питань; - мер не наділений незалежною або самостійною владою. Обов’язки голови адміністрації муніципалітету: - голова відповідальний за правильну підготовку всіх питань для комітетів ради; - голова або його призначений представник має право бути присутнім і виступати на засіданнях усіх політичних структур; - рада може делегувати голові адміністрації право прийняття рішень; - посада голови є неполітичною. Його призначає рада муніципалітету. Співвідношення обов’язків мера та голови адміністрації: - Мер відповідає за: складання порядку денного для ради та виконкому, перевірку правильності підготовки питань для прийняття політичних рішень. При цьому він не може особисто давати доручення голові адміністрації. - Голова адміністрації відповідає за: підготовку питань для порядку денного та пропозицію рішень по ним, виконання політичних рішень ради, щоденну діяльність місцевої влади у відповідності з прийнятими політичними рішеннями і напрямками. Саме голова адміністрації, а не мер, відповідає перед муніципальною радою. Пані експерт підкреслила, що між мером та головою адміністрації панують відносини незалежності і взаємозалежності. Вони мають створювати дует, а не провадити дуель. Еліта Какуле розповіла про модель реформи місцевого самоврядування в Норвегії на рівні регіонів. Нині в країні вбачають необхідність створення замість 19 графств 7-ми або 9-ти регіонів, що, вірогідно, означатиме і певний перерозподіл повноважень і відповідальності між місцевим і регіональним рівнями самоврядування. Олег Соскін, директор Інституту трансформації суспільства, професор, у своїй доповіді „Формування моделі місцевого самоврядування в Україні: системні проблеми та шляхи їх розв’язання” зазначив, що законопроект 3207-1 не вирішує системні проблеми міст, а навпаки, може спричинити зіткнення інтересів міських та обласних рад. Окрім того, він не забезпечує правових основ для формування фінансової бази місцевого самоврядування. А для її створення необхідно, насамперед, ліквідувати систему казначейств і здійснити розщеплення податків на регіональному рівні. Олег Соскін вважає неприпустимим штучне регулювання чисельності українських громад, що пропонується в законопроекті 3207-1, ініційованому Р. Безсмертним. Натомість необхідно усунути різницю в статусі й повноваженнях сільських і міських громад, скоротити реальний розрив між ними. Пан Соскін підкреслив, що українські міські голови не поступаються за рівнем професіоналізму мерам західних країн. Для того щоб вони могли ефективно працювати, слід провести адміністративно-територіальну реформу, яка б, зокрема, передбачала скасування поділу міст за рівнем підпорядкування, надання містам відповідної фінансової бази та права на управлінську ініціативу. Тоді Україна зможе рухатися шляхом євроатлантичного розвитку. Олег Соскін відзначив важливість вивчення українськими міськими головами досвіду місцевого самоврядування Норвегії, де громади є сильними та самодостатніми. Відтак доцільно організувати навчальний візит міських голів України до Норвегії на зразок тієї практики, яку Інститут трансформації суспільства успішно впровадив із Швецією та Фінляндією у 2006 р. Віталіна Зайчикова, учений секретар, в.о. завідувача відділу місцевих фінансів Науково-дослідного фінансового інституту при Міністерстві фінансів України, кандидат економічних наук, на початку своєї доповіді „Трансформація концепції формування міських бюджетів у контексті досвіду Північноєвропейських країн” зазначила, що її наукові дослідження підтверджують той факт, що північноєвропейський вектор для української моделі місцевого самоврядування та забезпечення джерел фінансування може бути справді ефективним. Вона вважає слушним створення єдиної організації на зразок Асоціації місцевої та регіональної влади Норвегії, яка б репрезентувала інтереси міст на державному рівні. Пані Зайчикова звернула увагу на те, що у скандинавських країнах функціонує доволі проста система фінансового вирівнювання муніципалітетів та розподілу фінансової відповідальності між різними гілками влади. У Норвегії різні рівні самоврядування не мають вертикального підпорядкування, як це фактично відбувається в Україні. Окрім того, у Норвегії на місцевому рівні діють омбудсмени, тоді як в Україні омбудсмен лише один – на рівні держави. Вражає і фіскальна автономія міст у рамках встановлених парламентом коридорів податкових ставок. Податок на майно у Норвегії – це місцевий податок. Пані Зайчикова внесла деякі критичні зауваження до Моделі адміністративно-територіальної реформи, розробленої Інститутом трансформації суспільства. Вона вважає, що в Україні все ж таки буде прийнято законопроект 3207-1, однак не слід поспішати з упровадженням змін адміністративно-територіального устрою України. Передусім необхідно подбати про збереження сильної структури державної влади, котра зможе забезпечити дотримання національних інтересів України. Окрім того, наша країна ще довгий час не зможе обійтися без державного пенсійного фонду. Водночас пані експерт погоджується із важливістю надання фінансової автономії українським містам. Микола Мних, директор Інституту підвищення кваліфікації кадрів Академії муніципального управління, завідувач кафедри державних та місцевих фінансів Академії муніципального управління, кандидат економічних наук, доцент, зробив доповідь на тему „Міжбюджетні відносини в умовах реформування бюджетної системи України”. Він сказав, що проблема фінансів міських бюджетів сьогодні є дуже актуальною. Пан експерт погоджується з Олегом Соскіним у тому, що система розподілу фінансових ресурсів між місцевими і центральним рівнями потрібно змінювати. І зробити це слід так, щоб не розтягти Україну на шматки, а грамотно розмежувати повноваження між різними суб’єктами управління. Процес формування бюджетів різних рівнів є доленосним для вирішення стратегічних проблем розвитку економіки. Особливе місце при здійсненні бюджетної політики держави відводиться системі міжбюджетних відносин. Пан експерт зауважив, що модель формування бюджетів за останні 30 років практично не змінилася. Відтак виникають постійні суперечки між суб’єктами підприємницької діяльності та органами влади при формуванні як дохідної, так і видаткової частин бюджету. Наразі посилюються протиріччя між державним та місцевим бюджетами. Пан Мних зазначив, що сьогодні 70–80% видатків міського бюджету складає заробітна плата, виплата якої не належить до повноважень міської влади. Кошти на заробітну плату працівників сфери медицини, освіти, культури закладено у відповідних статтях державного бюджету України. Тож принципи формування місцевих бюджетів мають бути змінені. Микола Мних також вважає, що немає жодної необхідності примусово об’єднувати або розділяти територіальні населені пункти, як це передбачено у законопроекті 3207-1. Натомість не тільки міські, а й кожна сільська рада повинна мати свій бюджет і самостійно порядкувати селом. Саме це, на думку пана Мнима, одна із запорук успіху адміністративно-територіальної реформи та вдалого місцевого управління в Україні. Окрім того, більша частина доходів міста має залишатися на потреби міста й розбудову його інфраструктури. Бюджет громади повинен відповідати її інтересам і забезпечувати здійснення повноважень міської влади. Тоді у міст не буде проблем із державною владою. Микола Мних вважає за необхідне провести реальний розподіл власності, зокрема, розмежувати державний і муніципальний земельний фонди. Використання муніципальної землі може стати значним джерелом прибутків для міст. Все, що стосується реформування адміністративно-територіального устрою країни, має відбуватися еволюційним шляхом, а не за примусом. На рівні регіону можуть функціонувати силові структури, однак міста повинні мати право самостійно вирішувати, чи будуть у них діяти такі установи, чи ні. Підсумовуючи свій виступ, пан експерт підкреслив непересічне значення розв’язання проблем формування місцевих бюджетів для ефективного економічного розвитку міст і регіонів України. Володимир Науменко, радник Голови Рахункової палати України, заступник міністра економіки України (1993—1997 рр.), який презентував експертну доповідь „Шляхи формування самодостатніх міст та регіонів України”, вважає, що українські керманичі в питанні адміністративно-територіального реформування мають, перш за все, відповісти на ряд конкретних запитань, а саме: як чітко розподілити функції, повноваження та фінанси між різними рівнями управління і як створити ефективну економіку на місцевому рівні? Для здійснення реформування необхідно визначитися з підходами: централізацією чи децентралізацією влади. У нас звикли вважати за регіони ті утворення, які були сформовані комуністичним режимом у 1919-24 рр. на теренах України під кількість членів партії і дещо реформовані в 1954-56 рр. Пан Науменко піднімає серйозне питання: чи потрібні ці регіональні утворення ринковій економіці? Він переконаний, що наявність областей суттєво гальмує розвиток ринкової економіки в Україні. Він також не вбачає доцільності в централізованій фінансовій підтримці й вирівнюванні депресивних регіонів держави. За словами Володимира Науменка, нинішній механізм формування місцевих бюджетів в Україні є ірраціональним: спочатку кошти з місцевих бюджетів вилучаються, а потім частина з них перерозподіляється у зворотному напрямку за незрозумілими законами й принципами. Пан експерт переконаний, що держава має регулювати лише принципові фінансові потоки, а кошти під відповідні повноваження мають розподілятися на регіональному рівні. В Україні минули часи, коли губернатор області фактично вирішував усі питання функціонування регіону, на зразок того. як це відбувалося в царській Росії, сказав пан Науменко. Демократія і рівень свідомості індивідів у суспільстві вже досягли такого рівня, коли використання інструментів централізованого контролю стає неефективним. Ринкові товарно-грошові відносини вийшли на новий рівень. Зміна принципів фінансової взаємодії та формування бюджетів регіонів та центру дозволить, на думку пана експерта, розвіяти сепаратні настрої в державі і зняти інші гострі питання. Ігор Смирнов, доктор географічних наук, професор Київського національного університету ім. Т.Г.Шевченка, у своїй доповіді „Можливості взаємодії між українськими та норвезькими містами у сфері муніципальної логістики” розповів про муніципальний рівень функціонування логістики сфери послуг в Україні та Норвегії. У муніципальній логістиці зокрема, як і в логістиці послуг у цілому, існують основні та супутні потоки послуг. Муніципальна логістика є сукупністю багатьох потоків: соціальних, освітніх, фінансових, транспортних, щодо збору і переробки сміття тощо. Пан Смирнов охарактеризував кожен із названих муніципальних логістичних потоків та запропонував шляхи можливої співпраці між українськими та норвезькими муніципалітетами у цій сфері. Володимир Масарік, заступник голови правління Фонду „Інформаційне суспільство України”, у своїй доповіді „Електронне урядування в органах виконавчої влади та місцевого самоврядування України в контексті європейського досвіду” розповів про те, як перетворити сайт міста не лише на інструмент оперативного інформування референтних груп щодо подій у місті, а й на інструмент надання онлайн-послуг населенню. Це можливо здійснити в разі запровадження в місті системи електронного урядування. За його допомогою, не змінюючи фактично існуючої процедури надання дозволів або довідок населенню і підприємцям, можна суттєво скоротити строки їх надання та кількість черг у відповідних установах. Пан Масарік розкрив переваги електронного документообігу та створення єдиного потужного веб-порталу міста як єдиного входу до віртуального міста. На думку пана експерта, створенням моделі електронного урядування в місті має займатися спеціально створене для цього комунальне підприємство. Українські міські голови взяли участь в обговоренні питань інтерактивного семінару. Їх особливо цікавили питання розподілу коштів між бюджетами регіонального та місцевого самоврядування, права міст самостійно розподіляти власні кошти, система розщеплення податків. Представників міст також зацікавив аспект розробки загальних стандартів надання муніципальних послуг населенню та визначення критеріїв їх якості. Цікавили українських міських голів і питання, пов’язані із ефективною організацією місцевих виборів, підтримання інтересу громади до управління містом. Олег Соскін, директор Інституту трансформації суспільства, підбив підсумки інтерактивного семінару, наголосивши, що він є першим етапом великого українсько-норвезького проекту, учасниками якого будуть міські голови українських міст. Сьогодні, як ніколи, вони потребують нових знань про ефективні інструменти здійснення місцевого самоврядування, якими повною мірою володіють Північноєвропейські країни, і зокрема Норвегія. Еліта Какуле подякувала керівникам українських міст за активну роботу і інтерес до норвезької системи місцевого самоврядування. Вона також висловила сподівання, що Україна, яка підписала та ратифікувала Європейську хартію місцевого самоврядування, втілить її принципи в життя в ході впровадження нової моделі адміністративно-територіального управління.
[обговорити на форумі] [підписатися на матеріали]

версія для друку
версія для друку

© Інститут Трансформації Суспільства 2004-2018. При повному або частковому використаннi матерiалiв посилання на сайт "Інституту Трансформації Суспільства" є обов'язковим.
Вiдповiдальнiсть за достовiрнiсть матерiалiв покладається на їх авторів.
Контактні телефони: (044)235-98-28      (044)235-98-27